Koen Geens I Stap Voorwaarts | Inleiding
14880
page,page-id-14880,page-template-default,ajax_fade,page_not_loaded,,qode-theme-ver-6.4,wpb-js-composer js-comp-ver-4.4.2,vc_responsive

Inleiding

JUSTITIEPLAN – DEEL I
WOORD VOORAF – INLEIDING – ENKELE CIJFERS

 

I.1. De output van justitie. 15

 

I.2. Het menselijk kapitaal van justitie. 17

 

I.3. De infrastructuur van justitie. 17

 

I.4. De financiën van justitie. 18

I.4.1. De uitgaven van justitie.
I.4.2. De inkomsten gegenereerd door justitie.
I.4.3. De besparingsagenda voor 2015-2019.

 

 

WOORD VOORAF

 Brussel, 18 maart 2015

 

Justitie zal met een hinkstapsprong worden hervormd.
 
De eerste fase, de hink, is er al gekomen tijdens de vorige legislatuur door de hertekening van het gerechtelijk landschap in eerste aanleg per provincie, en van de rechtbanken van koophandel en de arbeidsrechtbanken per rechtsgebied van het hof van beroep, en door de invoering van meer beheersautonomie voor de rechterlijke orde.
 
De tweede fase, de stap, behelst de uitvoering van dit Justitieplan. Het gaat om het efficiënter en daardoor rechtvaardiger maken van justitie.
 
Indien we niet dringend ingrijpen, wordt een goede justitiebedeling immers moeilijk, niet alleen budgettair, maar ook functioneel. Enkele eenvoudige cijfermatige gegevens die aan bod komen in hoofdstuk I, tonen dat aan. Het is belangrijk terug te gaan naar de kerntaken van justitie: echte sociale rechtvaardigheid is niet gebaat bij teveel regels en procedure. Echte rechtvaardigheid hoeft niet onbetaalbaar te zijn, indien de juiste prioriteiten worden gesteld.
 
De in dit Justitieplan voorgestelde maatregelen zullen worden omgezet in vier wetsontwerpen die vanaf de lente achtereenvolgens zullen worden voorgelegd aan Regering en Parlement. Deze ontwerpen gaven we bescheiden de naam potpourri, en dit plan toont aan dat er een stevige kerntaken-strategie achter zit, ondanks de benaming. Zoals de rechtsgeleerden destijds de vraag stelden of de zogenaamde Mammoetwet van 30 juni 1975  in wezen geen Potpourri-wet was, hopen wij in dit geval het omgekeerde: namelijk dat deze potpourriwetten als een klein mammoetwerk zullen worden ervaren.
 
Een eerste ontwerp betreft hervormingen in de burgerlijke procedure, met inbegrip van gerechtskosten en informatica (hoofdstuk II van het Justitieplan). Een tweede ontwerp gaat over het strafrecht, de strafprocedure en de strafuitvoering (hoofdstuk III). Het derde ontwerp behandelt het personeel en de materiële infrastructuur van justitie, met inbegrip van het gedecentraliseerd bestuur van de rechterlijke orde (hoofdstuk IV). Een vierde ontwerp, ten slotte, zal een aantal restonderwerpen afdekken die geen plaats vonden in de eerste drie.
 
De derde fase, de eigenlijke sprong, zijn de fundamentele hervormingen van onze basiswetgeving: nieuwe wetboeken van strafrecht en strafvordering, en ingrijpende hervormingen van het burgerlijk en het ondernemingsrecht worden op stapel gezet, zodat België in het tweede decennium van de 21ste eeuw met een vernieuwd en aan eigen tijdsnoden aangepast wettelijk basiskader van wal kan steken. Tegen de zomer zal ik de basisopties voor die hervormingen aan de Regering voorleggen, zodat de experten de tweede helft van het jaar nuttig kunnen besteden.
 
Alvorens dit plan neer te leggen, sprak ik informeel met ontelbare actoren van justitie. Ik start nu een periode van officiële consultatie. Dit plan moet immers breed worden gedragen. Niets is als zodanig te nemen of te laten. Wel komen de meeste hervormingen die hierin worden voorgesteld al ruim laat, dus ik blijf vaart maken. Maar in de logica van de metafoor van de hinkstapsprong, is het evident dat wie niet kan stappen, ook niet zal springen. Laat ons die stap dus vooral samen zetten met alle actoren van justitie. Ik wens u een goede lectuur.‎

 

Koen GEENS
Minister van Justitie

 

 

 

INLEIDING

 
 

  1. Een goede rechtsbedeling is voor een samenleving even vitaal als een goede gezondheidszorg voor haar burgers. Justitie is als openbare dienst belast met taken van algemeen belang en staat in voor de noodzakelijke rechtszekerheid, wezenlijk voor ons samenleven, onze economie en onze rechtsstaat: bindende uitspraken doen over geschillen, misdrijven opsporen en vervolgen, straffen uitvoeren en onze veiligheid garanderen. Velen zijn hierbij betrokken: de rechters en parketmagistraten, de ambtenaren van de Federale overheidsdienst (FOD) Justitie, het gevangeniswezen, de advocaten, de gerechtsdeurwaarders, de notarissen, de politiediensten, de justitiehuizen, maar bovenal alle personen, bedrijven en organisaties die op een bepaald moment in contact komen met het gerecht.
  2. Justitie is voor alles sociaal, want elke burger heeft recht op recht, snel en goed, en zonder teveel kosten. Daarbij moet er bijzondere aandacht zijn voor de minstbedeelden, die vaak moeilijkheden hebben om de weg naar gerecht en gerechtigheid te vinden.
  3. Maar recht moet ook worden gesproken onder economisch en budgettair verantwoorde voorwaarden. Dat is des te meer zo in tijden van economische crisis en budgettaire krapte. Een juist evenwicht tussen de betaalbaarheid van justitie en haar kwaliteit is noodzakelijk. In een budgettair moeilijke omgeving staat een minister van Justitie voor de uitdaging om steeds betere justitie te verschaffen met minder middelen. Er kunnen heel wat efficiëntiewinsten worden geboekt in de FOD Justitie, de rechterlijke orde en het gevangeniswezen, indien de wetgeving de actoren van justitie toelaat of zelfs dwingt zich op de essentie te focussen. We zijn teveel een kwantiteitsjustitie geworden, waarin het erop aankomt zoveel mogelijk vonnissen en arresten te vellen, en zoveel mogelijk gevangenen te herbergen. Nu creëert elk aanbod zijn vraag, ook in justitie.
  4. Dit Justitieplan kan niet worden los gezien van de noodzakelijke besparingen en van de begrotingsopmaak en –controle. Terecht worden er van alle departementen en overheidsdiensten bijkomende besparingen gevraagd. Besparingen kunnen ook binnen justitie worden gerealiseerd, maar specifiek voor justitie is dat veel ingrepen pas na verloop van tijd effect sorteren en leiden tot daadwerkelijke efficiëntiewinsten. Zo leidt een vereenvoudiging van gerechtelijke procedures niet onmiddellijk tot minder werk in de griffies en in de rechtbanken. Werkprocessen moeten worden aangepast, herschikkingen moeten gebeuren en vaak moeten ook mentaliteiten veranderen en diepgewortelde gewoontes evolueren.
    Vandaar dat de lineaire besparingen waartoe werd beslist door de regering, bij justitie aan een aangepast ritme moeten worden doorgevoerd. De maatregelen die vervat zitten in dit Justitieplan maken de globale saneringsinspanning tegen 2018 echter mogelijk.
  5. Dit Justitieplan legt de nadruk op het efficiënter maken van de back office, dit is alles wat betrekking heeft op het functioneren van justitie, wat zich achter de schermen afspeelt, of onder de motorkap. Het gaat in hoofdzaak over het verbeteren van de organisatorische, formele en structurele aspecten, die voorafgaan aan de inhoud en de toepassing van de materiële rechtsregels. Als we in de back office in 2015 en begin 2016 een grote stap voorwaarts maken, dan wordt vanaf eind 2016 de sprong mogelijk in de front office, waarmee de burger in contact komt: nieuwe wetboeken of onderdelen daarvan die de basiswetgeving voor burgers, ondernemingen en delinquenten aanpassen aan de noden van de tijd, zullen inderdaad in de periode 2016-2018 aan het Parlement worden voorgelegd.
  6. In dit Justitieplan worden uiteenlopende maatregelen voorgesteld die de werklast van de rechterlijke orde en het penitentiair systeem aanzienlijk kunnen verminderen. Een daling van de werklast laat justitie toe zich te concentreren op haar kerntaken. Dit maakt het mogelijk om besparingen door te voeren die terzelfdertijd een hefboom kunnen zijn om justitie te doen evolueren naar een efficiëntere, snellere en moderne openbare dienst die is aangepast aan de 21ste eeuw.
  7. Dit Justitieplan betracht zeker geen exhaustiviteit in de maatregelen die nodig zijn, of in de hervormingen die we de komende legislatuur moeten doorvoeren. In dit plan worden hoofdzakelijk die maatregelen en voorstellen opgenomen waarvan verwacht wordt dat ze op korte termijn een gunstige impact hebben op de werklast, de efficiëntie en de betaalbaarheid van justitie. De algemene leidraad voor het handelen van de minister van Justitie blijft uiteraard het federaal regeerakkoord van 9 oktober 2014 (Parl. St. Kamer 2014-2015, nr. 54-20/1) en de beleidsverklaring Justitie van 17 november 2014 (Parl. St. Kamer 2014-2015, nr. 54-20/18) (zie ook de tabel op het einde van dit plan die hiernaar verwijst).
  8. Met dit Justitieplan wordt een poging gedaan om de vele goede intenties die bestaan over de hervorming van justitie concreet te maken in duidelijke voorstellen en maatregelen. De voorstellen zijn niet te nemen of te laten, en zijn ongetwijfeld voor verbetering, verfijning en aanvulling vatbaar. De bedoeling is om over dit Justitieplan in gesprek te gaan met de regering, het parlement en de actoren van justitie. Daarmee wordt het startschot gegeven voor diepgaande hervormingen die zuurstof moeten geven aan justitie.
  9. De minister van Justitie kan deze hervormingen niet alleen verwezenlijken. Om dit plan te doen slagen, is de medewerking van elke justitiemedewerker en actor van justitie vereist.
    Een eerste belangrijke hefboom vormen de reeds ingezette hervorming van het gerechtelijke landschap en de toekenning van beheersautonomie binnen de rechterlijke orde. Eind 2016 krijgen de verantwoordelijken binnen de rechterlijke orde – de korpschefs, de colleges, de directiecomités en andere leidinggevenden – de nodige autonomie en bevoegdheden om de hen toegekende middelen zo efficiënt mogelijk aan te wenden.
    Hetzelfde geldt voor de relatie tussen de minister van Justitie en zijn administratie, de FOD Justitie. Een bestuursovereenkomst tussen de minister en de FOD Justitie zal eind 2015 de verantwoordelijkheden voor de realisatie van de doelstellingen vaststellen.
    Een derde hefboom vormt de samenwerking met de justitiële dienstverleners (advocaten, notarissen, gerechtsdeurwaarders, tolken, deskundigen, enzovoort). Zij vormen, in voltijdse equivalenten (VTE) uitgedrukt, een groter korps dan de gerechtelijke instellingen zelf en zijn dus een belangrijke actor in de modernisering van justitie. Zij hebben, de ene groep al wat meer dan de andere, beter dan justitie de overgang naar de 21ste eeuw gemaakt. Een verdere versnelde modernisering, waarvoor zij allen vragende partij zijn, biedt vele opportuniteiten voor de algehele modernisering van justitie. Justitie wil graag met de justitiële dienstverleners een meerjarenpact sluiten dat de verdere modernisering van hun statuut en opdracht bevat, maar ook hun inschakeling en medewerking aan de modernisering van de gerechtelijke procedures en de informatisering van justitie. Hun bijdrage aan de materieelrechtelijke modernisering en vooral hun voorlopersrol in de cultuuromslag in de werking zullen de modernisering van justitie onmiskenbaar versterken en versnellen.
  10. Een Justitieplan schrijven is één zaak, het in de feiten realiseren een andere. Een gemeenschappelijke noemer van dit Justitieplan is dat de meeste erin voorkomende voorstellen in 2015 in een wetsontwerp worden gegoten. Dit plan zal onmiddellijk worden gevolgd door een omvangrijk wetsontwerp “potpourri” I waarin verschillende punctuele wetswijzigingen worden voorgesteld die vrij snel bijdragen tot vereenvoudiging en efficiëntieverbetering. Er zitten ook veel elementen in het Justitieplan die in een wetsontwerp “potpourri” II, III of IV aan bod zullen kunnen komen. Nog andere punten worden in een afzonderlijk wetsontwerp gerealiseerd. In een aantal gevallen is een langere termijn nodig, maar is de opname in het plan verantwoord om in 2015 het nodige voorbereidende werk te kunnen doen. De grondige hervorming van de basiswetgeving is, zoals gezegd (hoger, voorwoord en nr. 5), in dit plan niet aan de orde, al wordt er hier en daar naar verwezen. Omdat met name de fasering van de hervormingen in het strafrecht en de strafvordering duidelijk moet worden gemaakt, komt de voorbereiding van een nieuw Strafwetboek en een nieuw Wetboek van Strafvordering kort aan de orde. Geenszins mag daaruit worden afgeleid dat diepgaande hervormingen van het burgerlijk en het ondernemingsrecht niet met dezelfde spoed worden voorbereid.
  11. Het Justitieplan telt vier hoofdstukken. Een eerste hoofdstuk belicht enkele belangrijke cijfergegevens rond justitie. Deze cijfers hebben betrekking op de output, het personeel, de infrastructuur en de financiën van justitie.
    Het tweede hoofdstuk heeft betrekking op de verbetering van de gerechtelijke procedures. Daarin worden voorstellen gedaan om het aantal procedures te verminderen, de procedures meer efficiënt te maken en alternatieve geschillenoplossing te promoten, zonder afbreuk te doen aan de effectieve en betaalbare toegang tot het gerecht voor iedereen.
    In een derde hoofdstuk wordt ingegaan op de efficiënte aanpak van criminaliteit en onveiligheid. Daarin ligt de nadruk op een coherente visie op de misdrijven en hun bestraffing, de strafprocedure, het veiligheidsbeleid, en het penitentiair beleid en het beleid rond internering.
    In een laatste hoofdstuk wordt de nadruk gelegd op efficiënt functionerende justitiediensten. Daarin wordt ingegaan op maatregelen die de inkomsten verhogen, de kosten beheersen en de investeringen in informatisering en infrastructuur optimaliseren, worden maatregelen voorgesteld met het oog op een beter beheer van de overheidsdienst en een optimale inzet van het personeel, wordt uiteengezet hoe de beheersautonomie wordt voorbereid, en wordt het penitentiair personeelsbeleid behandeld.
    In een bijlage op het einde wordt een overzicht gegeven van de maatregelen van het Justitieplan, met aanduiding in welk ontwerp zij worden uitgevoerd (“potpourri” I, II, III, of IV, dan wel een autonoom ontwerp), en met precisering of zij voorkomen in het regeerakkoord.

 
 
 

I. Enkele cijfers

 

Enkele kwantitatieve gegevens schetsen een beeld van justitie.

Vooreerst kan de output van justitie kwantitatief worden weergegeven voor wat betreft het aantal rechterlijke uitspraken en het aantal gedetineerden. Jaarlijks worden in totaal meer dan een miljoen vonnissen en arresten gewezen. In verhouding tot het budget betekent dit een kost van ongeveer 850 euro per rechterlijke beslissing. Er verblijven in totaal meer dan 11.000 gedetineerden in de Belgische penitentiaire instellingen. Met meer dan 100 gedetineerden per 100.000 inwoners heeft België in vergelijking met andere Europese landen veel inwoners in de gevangenissen. Zij kosten elk om en bij de 50.000 euro per jaar.

Vervolgens kan het menselijk kapitaal van justitie kwantitatief worden voorgesteld aan de hand van de personeelsaantallen. Justitie telt meer dan 22.000 personeelsleden, waarvan ongeveer de helft binnen de rechterlijke orde en de andere helft binnen de penitentiaire inrichtingen. België heeft met ongeveer 2.500 beroepsmagistraten vrij veel magistraten per 100.000 inwoners (21,7) in vergelijking met de buurlanden, al kennen we ook relatief veel geschillen ten opzichte van onze bevolking, en al zijn we zeker zuiniger met referendarissen en parketjuristen dan andere landen.

Ten derde is er ook de infrastructuur die wordt gebruikt om de dienstverlening aan te bieden. Justitie beschikt over meer dan 350 gebouwen die door de Regie der Gebouwen ter beschikking worden gesteld. Ons land telt 34 penitentiaire inrichtingen waarvan de toekomst in een Masterplan wordt uitgetekend.

Tot slot zijn de financiën van justitie per definitie cijfermatig weer te geven. Justitie kan in 2015 rekenen op een eigen budget van 1,7 miljard euro en op ongeveer 150 miljoen euro voor gebouwen. Dit gaat over 4,4% van de federale primaire uitgaven of nog geen 0,5% van het BBP, wat relatief weinig is in vergelijkend perspectief. 52% van het justitiebudget gaat naar de rechterlijke orde, 33% naar het gevangeniswezen.

Minder geweten is dat justitie ongeveer 750 miljoen euro aan inkomsten genereert, wat overeenkomt met meer dan 40% van de justitie-uitgaven. In de praktijk worden deze middelen echter niet rechtstreeks aangewend voor justitie.

Justitie moet volgens de begroting 2015 meer dan 124 miljoen euro besparen, waarvan meer dan 53 miljoen euro in personeelskredieten. Omdat besparingen binnen justitie slechts geleidelijk realiseerbaar zijn, moet worden overwogen om een ander ritme voorop te stellen voor het opgelegde lineaire besparingsritme voor het personeel. De totale begrotingsinspanning voor de periode 2015-2019 kan wel worden gerealiseerd, indien de door dit Justitieplan voorgestelde hervormingen worden doorgevoerd.

 

  1. Dit hoofdstuk bevat enkele belangrijke cijfergegevens. Hoewel de kwaliteit van de dienstverlening centraal staat in het streven naar een moderne en goed werkende justitie, kunnen ook kwantitatieve gegevens nuttig zijn om een idee te geven van de omvang van de organisatie en de uitdagingen waar ze voor staat. [1]
  2. In dit hoofdstuk wordt vooreerst een beeld geschetst van (I.1) de kwantitatieve output van justitie. Daarbij wordt verwezen naar het aantal rechterlijke beslissingen en het aantal personen in detentie. Ook de kost hiervan wordt verduidelijkt en de vergelijking wordt gemaakt met het buitenland.
    Vervolgens wordt ingegaan op (I.2) het menselijk kapitaal en (I.3) de infrastructuur van justitie.
    Tot slot wordt toelichting gegeven bij (I.4) de financiën van justitie. Daarin worden de uitgaven en de inkomsten van justitie besproken. De besparingsagenda sluit het hoofdstuk af.
 

 

I.1. De output van justitie

De output van justitie kan kwantitatief worden weergegeven voor wat betreft het aantal rechterlijke uitspraken en het aantal gedetineerden. Jaarlijks worden in totaal meer dan een miljoen vonnissen en arresten gewezen. In verhouding tot het budget betekent dit een kost van ongeveer 850 euro per rechterlijke beslissing. Er verblijven in totaal meer dan 11.000 gedetineerden in de Belgische penitentiaire instellingen. Zij kosten elk om en bij de 50.000 euro per jaar.

  1. De belangrijkste output van justitie die kwantitatief te benaderen is, zijn de vonnissen en arresten die worden uitgesproken door de rechterlijke orde en het aantal personen waarvan de detentie wordt omkaderd en uitgevoerd. Deze gegevens geven een cijfermatig inzicht van de dienstverlening die door justitie wordt aangeboden.
  2. In 2013 werden in totaal 1.127.169 vonnissen en arresten gewezen. Uitgesplitst over de verschillende jurisdicties gaat het over de volgende totalen:
  • Aantal arresten Hof van Cassatie: 3.063
  • Totaal aantal arresten hoven van beroep: 25.968
    • Correctionele en sociale zaken: 6.710
    • Burgerlijke zaken: 18.019
    • Jeugdzaken: 1.239
  • Totaal aantal arresten arbeidshoven: 4.978
  • Totaal aantal vonnissen rechtbanken van koophandel: 68.513
  • Totaal aantal vonnissen arbeidsrechtbanken: 100.514
    • Sociale zaken: 88.394
    • Collectieve schuldenregeling: 12.120
  • Totaal aantal vonnissen rechtbanken eerste aanleg: 201.763
    • Burgerlijk: 129.041
      • Algemene rol: 73.084
      • Verzoekschriften: 40.868
      • Kortgeding: 15.089
    • Jeugdzaken (burgerlijk): 21.873
    • Correctionele zaken en politieberoepen: 50.849
  • Totaal aantal vonnissen vredegerechten: 450.071
  • Totaal aantal vonnissen politierechtbanken: 272.218
    • Burgerlijk: 10.456
    • Strafzaken: 261.762
  • Totaal aantal arresten assisen: 81
  1. Afgezet tegen het totale budget voor de rechterlijke orde in hetzelfde jaar 2013 (960,53 miljoen euro), zou men enigszins lapidair kunnen stellen dat een rechterlijke beslissing gemiddeld genomen 852 euro kost. Daarbij moet wel de dubbele nuance worden gemaakt dat enerzijds in één zaak soms verschillende vonnissen worden uitgesproken en dat anderzijds de rechterlijke orde ook nog andere belangrijke taken heeft die niet steeds een vertaling vinden in vonnissen of arresten.
    Door te focussen op de kerntaken van justitie en door een aanpassing van de procedures (zie verder, nr. 54 en nrs. 57-64), wordt ernaar gestreefd het aantal rechterlijke beslissingen in te perken. Het doel is immers niet zoveel mogelijk recht te produceren, maar wel zoveel mogelijk rechtvaardigheid.
  2. Op 16 februari 2015 verbleven er 11.501 gedetineerden in de gevangenissen. Afgezet tegen het totale budget van het directoraat-generaal penitentiaire inrichtingen (EPI) (558,02 miljoen euro), kan men kort door de bocht stellen dat een gedetineerde in totaal gemiddeld 48.519 euro / jaar kost.
    Met meer dan 11.000 gedetineerden, zijn er in België meer dan 100 gedetineerden per 100.000 inwoners. Dat is een pak meer dan de Scandinavische landen (tussen 55 en 73), Nederland (62) en Duitsland (75). Het is ongeveer gelijk aan Frankrijk (103), Luxemburg (133) en Groot-Brittannië (142).
    In ons land hebben vandaag iets minder dan 4.000 personen het statuut van geïnterneerde. Begin 2015 verbleven 1.059 onder hen in de gevangenissen.
    Ongeveer 36% van de gedetineerden zijn voorlopig gehechten. Dit is veel meer dan Groot-Brittannië (15%), Duitsland (17%), Finland (18,7%), Frankrijk (21%), Zweden (25%) en Noorwegen (29%), maar minder dan Denemarken (38%), Luxemburg (42%) en Nederland (48%).
    De maatregelen die worden voorgesteld in dit Justitieplan zijn er op gericht om het aantal gedetineerden, in het bijzonder de voorlopig gehechten terug te dringen en de penitentiaire infrastructuur te moderniseren (zie nrs. 140-142 en 300-307). De voorlopige hechtenis is er immers om recidive, vlucht en belemmering van het onderzoek te voorkomen, niet om de gevangenisstraf uit te zitten nog voor schuld of onschuld door een rechter zijn vastgesteld.
 

 

I.2. Het menselijk kapitaal van justitie

Het grootste kapitaal van justitie is haar kwaliteitsvol personeel. Justitie telt meer dan 22.000 personeelsleden, waarvan ongeveer de helft binnen de rechterlijke orde en de andere helft binnen de penitentiaire inrichtingen. België heeft met ongeveer 2.500 beroepsmagistraten vrij veel magistraten per 100.000 inwoners in vergelijking met de buurlanden, al kennen we ook relatief veel geschillen ten opzichte van onze bevolking, en zijn we zeker zuiniger dan andere landen met referendarissen en parketjuristen dan andere landen.

  1. De moeilijke situatie waarin justitie vandaag verkeert, mag niet doen vergeten dat ze kan bogen op een uitstekend en veelzijdig korps van vaak hooggeschoold en gespecialiseerd personeel.
    Vandaag zijn er meer dan 22.000 personeelsleden actief binnen justitie. De twee belangrijkste posten daarin zijn het gerechtspersoneel (meer dan 10.000 personen) en het penitentiair personeel (bijna 10.000 personen). Daarnaast zijn er ook de centrale diensten, met een 1000-tal personen en de Veiligheid van de Staat met een dikke 500 medewerkers.
  2. België telt iets minder dan 2.500 beroepsmagistraten. Daarmee telt België meer magistraten per 100.000 inwoners (21,7), dan Frankrijk (13,6) en Nederland (19,1).
    Deze realiteit moet wel genuanceerd worden omdat in die landen het aantal geschillen per hoofd van de bevolking geringer is. Verder is het zo dat in sommige landen er een grotere ondersteuning is door niet-magistraten bij de voorbereiding van vonnissen.
  3. De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal en de kostprijs van het personeel:

 

Centraal Bestuur EPI Staats-veiligheid Kleine diensten RO TOTAAL
Basis 2014(euro) 60,48 447,03 34,77 9,66 652,81 1204,75
Basis 2014 (VTE) 1063,6 9855,6 568,1 171,8 10.606,7 22.265,8

 

In hoofdstuk IV (nrs. 324-349) wordt nadere toelichting gegeven bij het personeelsbeleid.

 

 

I.3. De infrastructuur van justitie

Justitie beschikt over meer dan 350 gebouwen die worden ter beschikking gesteld door de Regie der Gebouwen. Het ontbreekt de FOD Justitie momenteel aan een centraal infrastructuurbeleid. Op termijn komt er een centralisering en rationalisering van het beheer. Ons land telt 34 penitentiaire inrichtingen. De toekomst ervan zal worden vastgelegd in een Masterplan III.

  1. De FOD Justitie beschikt over meer dan 350 gebouwen. Hiervan zijn er meer dan 300 ten behoeve van de gerechtelijke diensten. Dit aantal is zeer hoog, zeker als men het vergelijkt met andere landen, zoals bijvoorbeeld Nederland waar men voor de gerechtelijke diensten een dertigtal gebouwen beheert. De ter beschikking stelling van de gebouwen gebeurt door de Regie der Gebouwen en is dus niet ten laste van de FOD Justitie (de bezettingskost wel).
    Binnen de FOD Justitie is er geen centraal infrastructuurbeleid. Het gebouwenbeheer is momenteel opgedeeld over verschillende diensten, en concentreert zich vooral rond de twee grote onderdelen, namelijk het directoraat-generaal rechterlijke organisatie (RO) en het directoraat-generaal penitentiaire inrichtingen (EPI). Naar analogie met de herstructurering die binnen de FOD Financiën werd uitgevoerd, wordt een oefening gemaakt met betrekking tot de middelen en organisatie. Er zal een centralisering en rationalisering van het beheer komen, met een efficiëntere aanwending van de middelen en een rationalisering binnen het gebouwenpark. Deze oefening moet op termijn leiden tot een aanzienlijke verlaging van het aantal zittingsplaatsen.
    Dit zal mee worden verwerkt in een masterplan voor gebouwen van de rechterlijke organisatie, waarin ook nog tal van andere facetten worden verwerkt, zoals de toekomstige projecten, het masterplan rond het Brusselse justitiepaleis, het veiligheidsbeleid, het gebruik van aangepaste infrastructuur binnen de penitentiaire inrichtingen, videoconferencing, enzovoort.
  2. Ons land telt 34 penitentiaire inrichtingen. In Vlaanderen bevinden zich 16 inrichtingen, waar ongeveer 49% van de totale populatie verblijft. Hetzelfde aantal inrichtingen is gesitueerd in Wallonië. Deze 16 inrichtingen huisvesten ongeveer 38% van de totale populatie. Tot slot verblijft in de twee inrichtingen in Brussel 13% van de totale gevangenisbevolking.
    Tijdens de voorgaande regeerperioden werd een masterplan goedgekeurd dat een actieplan uittekent voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden voor de periode 2008-2012-2016. Dit masterplan werd herhaaldelijk verder uitgewerkt, aangepast en aangevuld. Maar dit is geen statisch gegeven en dient, net zoals in het verleden, regelmatig te worden aangepast om rekening te houden met actuele ontwikkelingen. Een aangepaste oplijsting van infrastructuurprojecten alsook een duidelijke differentiatie in deze infrastructuur wordt uitgewerkt in een Masterplan III. Hierin zullen een aantal nieuwe projecten vermeld staan, waarbij ook de afweging wordt gemaakt wat de meest gunstige realisatie- en financieringsvorm is.
    In hoofdstuk IV (nrs. 298-314) wordt het gebouwenbeleid nader toegelicht.
 

 

I.4. De financiën van justitie

De financiën van justitie worden gekenmerkt door een eigen budget van 1,7 miljard euro, door ongeveer 750 miljoen euro inkomsten, en door een opgelegde besparing van meer dan 124 miljoen euro in de begroting 2015.

  1. Al heeft een goede justitie geen prijs, zij heeft wel een kost. Zij moet kunnen beschikken over voldoende en (aan)gepaste middelen voor personeel, werking en investeringen, die voor iedereen een correcte toegang tot een moderne, kwaliteitsvolle, tijdige en resultaatsgerichte justitie garanderen.
    Hieronder wordt ingegaan op het budget dat wordt aangewend voor justitie. Na een toelichting bij (I.4.1) de uitgaven van justitie wordt gewezen op iets wat minder algemeen bekend is, namelijk dat justitie zorgt voor substantiële inkomsten voor de overheid (I.4.2). Tot slot (I.4.3) wordt aandacht besteed aan de begrotingsagenda voor 2015-2019.

 

I.4.1. De uitgaven van justitie

Justitie kan in 2015 rekenen op een eigen budget van 1,7 miljard euro en op ongeveer 150 miljoen euro voor gebouwen. Dit gaat over 4,4% van de federale primaire uitgaven en nog geen 0,5% van het BBP. Daarbovenop komen de justitiehuizen voor een bedrag van ongeveer 78 miljoen euro die sinds 1 januari 2015 door de gemeenschappen worden beheerd. 52% van het justitiebudget gaat naar de rechterlijke orde, 33% naar het gevangeniswezen.

  1. Ondanks de aanzienlijke eigen inkomsten van justitie (zie verder, nrs. 32-36), worden de uitgaven van justitie voor het overgrote deel gefinancierd via schatkistmiddelen uit de federale uitgavenbegroting.
    Het totaal uitgavenbudget voor justitie (Sectie 12) voor 2015 bedraag 1.703.520.000 euro.
    Daarnaast vormen de gebouwen van justitie een belangrijke uitgavenpost. Deze zijn echter niet opgenomen in de uitgavenbegroting van justitie maar wel in deze van de Regie der gebouwen (sectie 19). Deze uitgavenpost bedraagt ongeveer 150 miljoen euro. Met dit bedrag worden meer dan 350 gebouwen voor de gerechten en gevangenissen ter beschikking gesteld van justitie.
  2. Wanneer men het budget voor justitie voegt bij het voor justitie aangewende budget van de Regie der Gebouwen bedraagt het totaalbedrag 1,85 miljard euro. Dit verhoudt zich in de federale uitgavenbegroting voor 2015 tot een totaal aan primaire uitgaven ten belope van 41,7 miljard euro (circa 4,4%).
    Ten opzichte van het Bruto Binnenlands Product (BBP) ten belope van ongeveer 400 miljard euro gaat het zelfs over minder dan 0,5%.
    In een recente studie van de Raad van Europa werd de verhouding tussen de uitgaven voor justitie afgezet tegen de totale overheidsuitgaven (federaal en deelgebieden samen). [2] Op basis van deze analyse spendeert België 0,7% van haar overheidsuitgaven aan justitie ten opzichte van een gemiddelde van 2,2%. Op de 43 onderzochte landen geven 41 staten proportioneel meer uit aan justitie.tabel 1
  3. Het totaal uitgavenbudget voor justitie van 1.703.520.000 euro is opgedeeld als volgt:
  • Beleidsorganen van de minister van Justitie: 2,96 miljoen euro
  • Beheersorganen FOD Justitie: 18,34 miljoen euro
  • Centrale diensten: 54,42 miljoen euro
  • DG penitentiaire inrichtingen: 558,02 miljoen euro
  • DG justitiehuizen: nihil (vanaf 1 januari 2015 ten laste van de gemeenschappen)
  • Belgisch Staatsblad: 8,61 miljoen euro
  • Bestuur van de Veiligheid van de Staat: 41,79 miljoen euro
  • Gewone rechtsmachten/rechterlijke orde: 887,28 miljoen euro
  • Eredienst en laïciteit: 100,69 miljoen euro
  • Bijzondere diensten: NICC, Commissie Kansspelen: 29,08 miljoen euro
  • Dienst voor strafrechtelijk beleid: 2,33 miljoen euroFunctioneel opgesplitst gaat 52% van het justitiebudget naar de rechterlijke orde, 33% naar het gevangeniswezen, 6% naar erediensten, 4% naar centrale diensten en beheer, 2% naar staatsveiligheid, 2% naar de andere bijzondere diensten en 1% naar het Staatsblad.
  1. België investeert in de rechterlijke orde een proportioneel groter deel van het budget voor justitie (52 %) dan bijvoorbeeld Nederland (37 %) of Denemarken (17 %). In die landen is het aantal geschillen per hoofd van de bevolking echter veel geringer.
    Binnen de rechterlijke orde zijn de uitgaven ten belope van 887.280.000 euro opgesplitst per programma als volgt:
  • Bestaansmiddelen (dit is het algemene programma voor onder meer magistraten dat niet verder is opgedeeld per doelstelling of programma): 778.286.000 euro (dit deel van het budget is exclusief het Hof van Cassatie, zie hieronder)
  • Gerechtelijke bijstand: 77.854.000 euro
  • Afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en telecommunicatie: 1.674.000 euro
  • Centraal Orgaan Inbeslagneming en Verbeurdverklaring (C.O.I.V.): 1.520.000 euro
  • Jeugdbescherming (dit zijn middelen die ter beschikking worden gesteld van de gemeenschappen voor bemiddeling door het parket): 5.870.000 euro
  • Instituut voor Gerechtelijke Opleiding: 4.470.000 euro
  • College van de hoven en rechtbanken: 1.490.000 euro
  • College van het openbaar ministerie: 2.009.000 euro
  • Hof van Cassatie: 14.106.000 euro (dit omvat alle personeelskosten van het Hof, met inbegrip van het openbaar ministerie bij het Hof; een gelijkaardige opdeling bestaat niet voor de andere hoven en rechtbanken, en het openbaar ministerie bij elk van die hoven en rechtbanken)
  1. 74 % van de justitie-uitgaven gaat naar personeel (nominaal gaat het om 1.263.230.000 miljoen euro).
    De personeelskredieten voor de rechterlijke orde bedragen in totaal 560.442.916 euro.
    Voor de personeelsleden van de FOD Justitie beschikt men bij toepassing van de bepalingen van de omzendbrief nummer 526 van 13 juli 2002 van Ambtenarenzaken over een globaal personeelsbudget. Deze enveloppe wordt intern verdeeld via jaarlijks aanpasbare personeelsplannen. De personeelsaantallen zijn voor de rechterlijke orde (magistraten en gerechtspersoneel) vastgelegd in wettelijke en/of reglementaire kaders.
  2. 23% van de justitie-uitgaven gaat naar werking en investering, 2% naar subsidies en 1% naar fondskredieten. Het betreft nominaal volgende bedragen:
  • Werking: 394,67 miljoen euro
    • waarvan ICT: ICT justitie: 46,792 miljoen euro
  • Transferten/subsidies: 25,56 miljoen euro
  • Variabele fondsen: 17,09 miljoen euro
  1. Binnen de werkingskosten zijn de belangrijkste uitgavenposten:
  • De gerechtskosten in strafzaken: 71,2 miljoen euro
    • Experten/vertalers-tolken: 18 miljoen euro
    • Labo-onderzoeken: 17 miljoen euro
    • Dagvaardingskosten gerechtsdeurwaarders: 22 miljoen euro
  • Telefoonoperatoren: 1,7 miljoen euro
  • Overige justitiekosten RO: 47,8 miljoen euro
    • Verzendingskosten: 23 miljoen euro
    • Abonnementen, publicaties en boeken: 15 miljoen euro
    • Energiekosten: 11 miljoen euro
    • Onderhoud gebouwen: 10 miljoen euro
  • Werkingskosten gevangeniswezen:
    • Kost gevangenen: 100 miljoen euro
  • De gerechtelijke bijstand: 77,8 miljoen euro
  1. De juridische beroepen genereren ook onrechtstreeks uitgaven ten laste van de begroting, zoals bij de administratieve ondersteuning door de FOD Justitie in de benoemingsprocedures en taalexamens voor gerechtsdeurwaarders en notarissen (zie lager, nr. 318).

 

I.4.2. De inkomsten gegenereerd door justitie

Justitie genereert jaarlijks ongeveer 750 miljoen euro inkomsten, hetgeen overeenkomt met meer dan 40% van de justitie-uitgaven. In de praktijk worden deze middelen echter niet rechtstreeks aangewend voor justitie.

  1. De inkomsten van de overheid die worden gegenereerd door justitie zijn zeer aanzienlijk. In totaal gaat het over 742,7 miljoen euro. De financiering van justitie gebeurt echter maar minimaal door eigen inkomsten omdat de inkomsten niet rechtstreeks worden toegewezen aan justitie.
    Deze eigen middelen kunnen uitgesplitst worden in eigen niet-fiscale ontvangsten van justitie en in door de FOD Financiën geïnde bedragen die worden gegenereerd door justitie.
  2. De niet-fiscale ontvangsten die te danken zijn aan justitie bedragen 70,8 miljoen euro, met de volgende posten:
  • Opbrengsten van het Belgisch Staatsblad: 57 miljoen euro
  • Bijdragen van de Kansspelcommissie: 9 miljoen euro
  • Winst van de Regie van de Gevangenisarbeid: 1 miljoen euro
  • Inkomsten van het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie (NICC): 3 miljoen euro
  • Diverse: 0,8 miljoen euroMet uitzondering van de bijdragen van de Kansspelcommissie die aan de commissie zelf toekomen gaan al deze ontvangsten naar de algemene middelen van de federale schatkist.
  1. Daarnaast int de FOD Financiën namens justitie een aantal van door haar gegenereerde ontvangsten voor een totaal bedrag van 671,9 miljoen euro:
  • 36 miljoen euro aan griffierechten
  • 59,1 miljoen aan gerechtskosten
  • 1 miljoen euro aan rechten en boeten inzake gerechtelijke bijstand en kosteloze rechtspleging
  • 27 miljoen aan bijdragen voor financiering van het fonds voor hulp van slachtoffers van gewelddagen
  • 517,8 miljoen euro voor de inning van penale boeten, die als volgt worden uitgesplitst:
    • Onmiddellijke inningen: 365,6 miljoen euro
    • Transactionele stortingen: 85,5 miljoen euro
    • Boeten van veroordelingen na gerechtelijke uitspraken: 66,7 miljoen euro
  • 31 miljoen euro aan verbeurdverklaringen door het Centraal Orgaan voor de inbeslagneming en de Verbeurdverklaring (COIV)Van de 517,8 miljoen aan ontvangsten uit penale boeten zal naar schatting 213,7 miljoen euro toekomen aan de gewesten ingevolge de Zesde Staatshervorming; nog eens 195 miljoen euro wordt gestort aan het Verkeersveiligheidsfonds. Op die wijze blijft er 109,1 miljoen euro over voor de algemene middelen van de federale overheid. Dit neemt echter niet weg dat justitie blijft instaan voor de vervolging en berechting die leidt tot de betreffende penale boeten.
  1. Voor 2015 wordt dus voorzien dat justitie in totaal 742,7 miljoen euro aan eigen inkomsten zal genereren. Als men dit vergelijkt met de voorziene uitgaven – geraamd op ongeveer 1,7 miljard euro – stelt men vast dat justitie met de door haar gegenereerde inkomsten meer dan 40% van haar uitgaven dekt. Als men de ontvangsten gegenereerd door de rechterlijke orde – 671,9 miljoen euro- afzet tegenover de uitgaven ervoor – 887,28 miljoen euro – bedraagt de dekkingsgraad ongeveer 75%. De rechterlijke orde staat evenwel niet alleen in voor deze inningen. Zowel politiediensten als diensten van de FOD Financiën realiseren het merendeel van deze inkomsten. Dit is de reden waarom in de rijksmiddelenbegroting de eigenlijke ontvangsten van justitie worden beperkt tot 70,8 miljoen euro lopende ontvangsten.
  2. In de praktijk worden deze middelen echter niet rechtstreeks aangewend voor justitie, vermits alle inkomsten waartoe justitie bijdraagt in principe inkomsten zijn van de Staat – met als beperkte uitzondering de bijdragen van de Kansspelcommissie – en dus naar de federale schatkist gaan bij toepassing van het grondwettelijk beginsel van de algemeenheid en eenheid van kas (artikel 174 van de Grondwet). Een aantal van deze ontvangsten vloeien ook niet terug naar justitie (zie hoger over een deel van de penale boeten, nr. 34).
    In hoofdstuk IV (nrs. 268-279) worden maatregelen toegelicht die leiden tot een verhoging van de inkomsten van justitie.

 

I.4.3. De besparingsagenda voor 2015-2019

Justitie moet volgens de begroting 2015 meer dan 124 miljoen euro besparen, waarvan meer dan 53 miljoen euro in personeelskredieten. Omdat besparingen binnen justitie slechts geleidelijk worden gerealiseerd, moet worden overwogen om een ander ritme voorop te stellen voor het opgelegde lineaire besparingsritme voor het personeel.

  1. Middelen zijn traditioneel schaars en moeten derhalve doordacht en verantwoord worden aangewend.
    Thans staat justitie voor de enorme uitdaging om de door de regering overeengekomen besparingen in de personeels- en werkingskredieten door te voeren voor de periode 2015-2019 zonder dat de continuïteit en kwaliteit van de openbare dienstverlening door justitie in het gedrang komt.
    Deze budgettaire uitdagingen maken een fundamentele herdenking van de werkprocessen binnen justitie – die overigens ook zonder besparingen wenselijk zou geweest zijn – noodzakelijk. Om justitie duurzaam te moderniseren en een kwaliteitsvolle, betaalbare en toegankelijke justitie te waarborgen met minder middelen, zijn fundamentele hervormingen noodzakelijk. De uitdaging zal zijn om de werking van justitie te verbeteren en de procedureregels efficiënter te maken, zonder kwaliteit te verliezen.
  2. Als er voldoende tijd is om de bocht te maken, kan justitie met minder middelen functioneren. Dit hoofdstuk heeft aangetoond dat justitie ook veel inkomsten opbrengt, en er nog meer kan opbrengen, en dus voor een deel zelfbedruipend kan zijn. Ook worden in dit Justitieplan maatregelen voorgesteld die de efficiëntie zullen verhogen en op termijn kostenbesparend werken.
  3. De door de regering overeengekomen besparingen voorzien vanaf 2015 in de volgende besparingen:
    1) 4% op personeelskredieten, te verhogen met 2% per jaar tot 10% in 2018
    2) 20% op de werkingskredieten
    Dit komt voor de uitgavenbegroting 2015 van justitie omgerekend neer op een globale inspanning van 124.203.000 euro.
  4. Inzake personeelskredieten betekent dit een besparing van 53.738.000 euro in de personeelskredieten en het niet doorvoeren van een aanpassing bij de eerstvolgende overschrijding van de spilindex.
  5. Voor de werkingskredieten dient men 70.465.000 euro te besparen, gekoppeld aan het niet toepassen van een inflatiecorrectie. Dit geldt onverminderd bijkomende besparingen die mogelijks nodig zijn naar aanleiding van de begrotingscontrole die plaats vindt in maart 2015.
  6. Bij het aantreden van deze regering zijn de begrotingsinspanningen lineair over alle begrotingsposten verdeeld en is het ingevolge de begrotingskalender en de verplichtingen aan Europa om tijdig de begrotingscijfers aan te leveren, niet meer mogelijk geweest de verdeling aan te passen.
    De in dit plan voorgestelde maatregelen vragen evenwel meer tijd om voldoende budgettair effect te sorteren. Sommigen vereisen een aanpassing van wetgeving of werkprocessen, anderen kunnen maar slagen mits voldoende steun, draagvlak en cultuuromslag op het terrein.
  7. Daarnaast dienen ook de bestaande achterstallen te worden vereffend en het ontstaan van nieuwe achterstallen structureel aangepakt om de begroting op orde te zetten. Zo is de betalingsachterstand die bij de opmaak van de begroting door het Rekenhof was geschat op 182,9 miljoen euro, eind 2014 teruggedrongen tot 101 miljoen. Bij de begrotingscontrole zijn de nodige middelen gevraagd om deze verder aan te zuiveren. Intussen blijft bij de betaling voorrang verleend worden aan de kleine schuldeisers en de oudste schulden.
  8. De impact van de vooropgestelde besparingen is het grootst voor het personeel. De verminderingen zijn immers niet voor alle personeelscategorieën haalbaar door enkel te rekenen op een wervingsstop of natuurlijke afvloeiingen. De leeftijdspyramide bepaalt immers het vervangingsritme en zelfs waar het aantal vertrekkers groot is – zoals bij de magistraten – volstaat dit niet. Zo laat de opgelegde besparing slechts een vervanging toe van 1 op 6 vertrekkers.
  9. Daarom moet worden overwogen om een ander ritme voorop te stellen dan het opgelegde lineaire besparingsritme voor het personeel van 4%+2%+2%+2%. Dit zou betekenen dat justitie in 2015 aanvankelijk minder bespaart en later – als de voorgestelde maatregelen effect sorteren – meer bespaart. Het einddoel bestaat erin om op het einde van de legislatuur evenveel te hebben bespaard als alle andere departementen en terzelfdertijd justitie te hebben versterkt en gemoderniseerd.

 

 

Effectieve besparingen zijn mogelijk wanneer justitie zich kan concentreren op haar kerntaken en minder “eenheden” produceert. Concreet moet worden ingezet op een vermindering van het aantal vonnissen en arresten en op het beperken van de penitentiaire bevolking.

In alle gevallen is kwaliteit boven kwantiteit, doelmatigheid boven nutteloosheid de boodschap. Dit kan maar wanneer wordt gefocust op de kerntaken: de rechtbank is er niet om uitvoerbare titels te creëren die besturen zichzelf kunnen maken, en de gevangenis is er niet als gesloten centrum voor vreemdelingen zonder verblijfstitel. Justitie wil recht spreken waar andere oplossingen falen, justitie wil gevangenis en internering aanbieden als geen andere bestraffing, respectievelijk verzorging mogelijk is. Het is niet dat justitie de last resort is en dus elke hulp weigert aan de samenleving in de fase voordat er een juridische procedure ontstaat. Wel moet justitie zelf preventief hulp bieden in die fase om een niet-gerechtelijke of niet-penale of niet-penitentiaire weg te kiezen (bijvoorbeeld bij de “ingereedheidbrenging” van de zaak). Daar wordt iedereen beter van. Zeker indien justitie, als het de finale oplossing moet bieden, kwalitatief hoogstaand is.

 

[1] Voor een uitgebreidere publicatie kan worden verwezen naar Federale Overheidsdienst Justitie, Justitie in cijfers 2012, 64 p.

[2] CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice), Report on “European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice”, p. 25.